熙宁中，张方平以宣徽北院使召京陛见，其时群臣殿议，都说：“天子以修贡为辱，岂能永远岁输大量币帛与辽夏，而凋丧国力。陛下神武，可以一战而胜。”方平知道这班官僚，只会迎合皇上用兵的意愿，而不顾国家安危，实在按捺不住，进曰：“陛下谓宋与契丹战，凡几战，胜负若何？”
西府八公，一时间都回答不出来。神宗回头问方平，方平说：“宋与契丹大小八十一战，只有张齐贤太原之战这一次胜利而已，陛下视和与战孰便？”
神宗与盈廷朝士，霎时间被说得喑默无言。
但是，神宗此志不移，熙宁三年（1070），已接受了建昌军司理王韶所上的平戎策。王韶建议：“西夏可取，不过欲取西夏，当先收复河湟；而收复河湟，又必先招抚诏边各色种族，孤立夏人。”王安石对于此策，大为赞许，神宗就任命王韶为管干秦凤经略，筑渭泾上下两城，屯兵招抚洮河诸部落。
五年八月，王韶引兵进击吐番，大胜，置熙河路，继谋进取河州、洮州和岷州。不料此后战事，就像捉迷藏一样，在这三州之间打转，旋得旋失，并无收获。
熙宁九年（1076），西夏骁将青宜结鬼章又聚兵洮、岷二州，胁迫已经归附宋朝的羌人，结合一起，将谋大举，情势可虑。十二月，神宗派遣内侍押班李宪，乘驿往秦凤洮河，措置边事，下诏沿边诸将，皆须服从李宪的节制。言官以为用宦官领兵挂帅，后患甚大，竭力反对，帝皆不听。
就在此后不久，熙宁十年的四月，苏氏兄弟，行过南都，来谒方平。
其后，张方平刚奉旨任为宣徽南院使（即南京留守），兼判应天府。苏辙尚无出处，在京时，虽得人荐举，改官著作郎，但无实职，尚在候补中。方平一见大喜，就辟举苏辙为签书应天府判官。
方平深恨朝臣以逢迎为能，边将启衅为功，大家儿戏国家命运，务虚名而忽实祸，这情形实在十分危险。他们三个局外忧时的人，反复讨论，认为佳兵不祥，自古以来，因为人主好战，致令国家灭亡者，指不胜屈，假使听任这年轻的皇帝这样做下去，将来如何得了。
当此时也，神宗临御已久，群臣畏其威严，即使有见识的也不敢规劝，方平慨然道：“总得有人肯说逆耳之言，我已七十一岁，老且将死，祸福在所不计。死后，见先帝于地下，也有话说。”
就此决定，由张方平出面，苏轼主稿，撰《谏用兵书》，略曰：
臣闻好兵犹好色也。伤生之事非一，而好色者必死。贼民之事非一，而好兵者必亡，此理之必然者也。
兴师十万，日费千金。内则府库空虚，外则百姓穷匮。饥寒逼迫，其后必有盗贼之忧；死伤愁怨，其终必致水旱之报。上则将帅拥众，有跋扈之心；下则士众久役，有溃叛之志。变故百出，皆由用兵。是以圣人畏之重之，非不得已，不敢用也。
中间说到，历史上好动干戈的人主，因兵败而亡国的，固不必说。即使每战必胜，如秦始皇、汉武帝、隋文帝、唐太宗等，虽然扩大了版图，但是兵连祸结，国力凋残，战争所导致的后果，也都历历可数。
今陛下天锡勇智，意在富强。即位以来，缮甲治兵，伺候邻国。群臣百僚，窥见此指，多言用兵。薛向为横山之谋，韩绛效深入之计，师徒丧败，财用耗屈。用兵之端，陛下作之。是以吏士无怒敌之意，而不直陛下也。
浅见之士，方且以败为耻，力欲求胜，以称上心。于是王韶构祸于熙河，章惇造衅于横山，熊本发难于渝泸。然此等皆戕贼已降，俘累老弱，困弊腹心，而取空虚无用之地，以为武功。使陛下受此虚名，而忽于实祸，勉强砥砺，奋于功名。故沈起、刘彝复发于安南，而李宪之师，复出于洮州矣。今师徒克捷，锐气方盛，陛下喜于一胜，必有轻视四夷、凌侮敌国之意。天意难测，臣实畏之。……
他说：战胜之后，皇帝只见奏凯朝贺，远方人民肝脑屠于白刃，筋骨绝于馈饷，流离破产，目盲臂折的惨状，陛下必不得见，孤儿寡妇的哭声，陛下必不得闻。……既胜之后，祸乱方兴，内府储积扫地无余，州郡征税上供殆尽，公私交困，无以善后。
结尾说：
凡有血气之伦，皆有好胜之意。今陛下盛气于用武，势不可回。臣非不知而献言不已者，且意陛下他日亲见用兵之害，必将哀痛悔恨，而追咎左右大臣未尝一言。臣亦将老且死，见先帝于地下，亦有以藉口矣。惟陛下哀而察之。
这篇犯颜极谏的大文字，奏上之后，立即传布宇内，万人争诵。据说神宗读后，亦极感动，但也并不因此就改变他的决策。至永乐兵败后，果然“哀痛悔恨”时，即使念及此文，亦已无可挽回了。
熙宁十年（1077）四月二十一日，苏轼到达徐州，进谢上表。
徐州城东，有条泗水，今呼为清河，出城二里，有百步洪。这段水中，如有石块随水下奔，乱石激流，白浪迅飞，过此则又恢复平静，澄碧可爱，为徐州一大名胜。
苏轼第一次与老弟和朋友颜复同游，出城沿着河边漫步，觉得这条河岸边极适于筑亭种柳，跃马于河滨柳荫下，应是一桩非常快意的事情。但他立即转念，这种少年时代的狂兴，已经不该有了，日夜都望还乡，怎么又想在徐州筑室种柳，矛盾得自个儿想笑。
苏辙须赴南京新任，住不了几日，而苏轼下车伊始，公事繁忙，又不能陪他，心里很难过。心想只要能退休，这种烦恼就都没有了，退休也应该不是难事，朝廷里人才济济，绝不缺少我们兄弟两个：
君虽为我此迟留，别后凄凉我已忧。
不见便同千里远，退归终作十年游。
恨无扬子一区宅，懒卧元龙百尺楼。
闻道鹓鸿满台阁，网罗应不到沙鸥。
七月，已是早秋时节，一个风雨之夜，兄弟二人同宿逍遥堂，苏辙想起在怀远驿准备应试时的旧事，回头一看忽已过去十六七年了，至今四顾苍茫，还是一事无成，禁不住也有漂泊无归的感怆，作《逍遥堂会宿二首》，诗前有引言曰：
辙幼从子瞻读书，未尝一日相舍。既壮，将游宦四方，读韦苏州诗，至“那知风雨夜，复此对床眠”，恻然感之，乃相约早退，为闲居之乐。故子瞻始为凤翔幕府，留诗为别曰：“夜雨何时听萧瑟？”其后，子瞻通守余杭，复移守胶西，而辙滞留于淮阳、济南，不见者七年。熙宁十年二月，始复会于澶濮之间，相从来徐，留百余日，时宿于逍遥堂，追感前约，为二小诗记之。
苏辙为人，心不异口，口不异心，是个朴实厚重的君子，凡事随遇而安，不大自寻烦恼，这次却是例外，所作二诗，流露了无限的凄凉。如曰：
逍遥堂后千寻木，长送中宵风雨声。
误喜对床寻旧约，不知漂泊在彭城。
秋来东阁冷如水，客去山公醉似泥。
困卧北窗呼不起，风吹松竹雨凄凄。
苏轼读了这两首诗，心里很是难过，想对老弟解慰一番，他说：“余观子由，自少旷达，天资近道。又得至人养生长年之诀，而余亦窃闻其一二，以为今者，宦游相别之日浅，而异时退休相从之日长，既以自解，且以慰子由云。”因和其诗（录一）曰：
别期渐近不堪闻，风雨萧萧已断魂。
犹胜相逢不相识，形容变尽语音存。
怀远驿读书当时，兄弟都还是二十出头的惨绿少年，如今则皆步入中年，历经忧患，鬓发早都白了。
坚留老弟在徐州同度中秋，苏轼特地邀了许多朋友，设乐置酒，同游吕梁和百步洪，以当送别。苏辙作《水调歌头》词：
离别一何久，七度过中秋。去年东武今夕，明月不胜愁。岂意彭城山下，同泛清河古汴，船上载凉州。鼓吹助清赏，鸿雁起汀洲。
坐中客，翠羽帔，紫绮裘。素娥无赖西去，曾不为人留。今夜清樽对客，明夜孤帆水驿，依旧照离忧。但恐同王粲，相对永登楼。
夜已很深，兄弟二人兀是同坐观月，不愿就寝，苏轼作《阳关词》送别：
暮云收尽溢清寒，银汉无声转玉盘。
此生此夜不长好，明月明年何处看。
游宦生涯，真是萍踪浪迹，漂浮无定，明年今日，连自己将到哪里去都不知道，遑论兄弟对床的旧梦。
八月十六日，苏辙买舟别去，赴南京留守签判任。
苏轼送弟归来，逍遥堂里突然变得空洞可怖，进门就吃了一惊。老弟一向沉默寡言，不见面时，总只担心坦率的老兄，说话不小心会惹祸；得在一起，他也不大说话，但是，即使相对无言，也令人心里有种踏实满足的感觉。
苏辙有六个女儿，三个儿子，幸亏夫人贤慧，荆布裙钗，藜藿自甘。开不出伙时，苏辙还能倒头大睡。苏轼赞叹道：一个人能够这样过日子，“使子得行意，青衫陋公卿”。
不过，南都是个潜龙卧虎的大都会，人事之争，一定很激烈，要他闭阁静坐，装聋作哑。老弟在身边时，这些话，都顾不得说，人走了，却又心潮起伏，拉拉杂杂想起一大堆叮咛，作《初别子由》诗，寄往南都。
徐州在往古，即为九州之一，包括现在江苏省之西北部，山东省的南部以及安徽省的东北部。自汉以来，虽治所屡迁，疆土日狭，但上则控制山东南部的沂蒙山区，下则贯穿淮泗之水，向来是兵家必争之地。就是由于地位居此冲要，所以这地方，经常遭受战争的祸害，民生非常困苦。
徐州出产花岗石和铁，冶金技术已很发达，徐州打造的刀剑，闻名全国。冶铁需要强大的火力，而“彭城旧无石炭”，烧木炭炼铁，常苦火力不足。苏轼听说徐州地下蕴藏石炭，就开始遣人各处勘寻，于元丰元年十二月访获煤矿于徐州西南白土镇之北，从此有铁有煤，打造出来的兵器，犀利更胜往常，苏轼作《石炭》诗曰：
岂料山中有遗宝，磊落如磬万车炭。
流膏迸液无人知，阵阵腥风自吹散。
根苗一发浩无际，万人鼓舞千人看。
投泥泼水愈光明，烁玉流金见精悍。
……
煤的火力当然非木炭可比，苏轼高兴得预期道：“南山栗林渐可息，北山顽矿何劳锻。为君铸作百炼刀，要斩长鲸为万段。”
徐州为京东屏障，自古为用武之地，民风非常强悍，盗贼纵横。距州七十里的利国监，土豪百余家，金帛山积。当地三十六个冶场，是生产兵器的地方，而驻军微薄，万一发生盗警，吏兵弃地而逃，则强盗既得财帛，足以啸召无赖，壮大人力，更有精良的兵器，不啻如虎添翼。苏轼心所谓危，一面状奏朝廷，请求开放利国监铁团冶户组团自卫的禁令，并请命令南京新招骑射指挥，兼领沂州兵甲巡检公事，以充实地方的军力。又说，京东恶盗，多出于逃兵，所以政府若能加恤部送配军的军士，使不逃亡，便可清盗源而肃军政。拜发奏疏后，终不获得朝廷的重视，苏轼认为事须当为，应有勇气担待，即下令三十六冶，每户点集冶夫数十人，各人配给刀枪，组成自卫队，练习枪刃，统于官署，每月两衙于知监庭前，以示有备，使悍盗猾贼，不敢轻起觊觎之心。权力有限的知州，能做的只有如此。
苏轼又尝关怀到在狱中患病的囚犯常因不得医治而死，觉得非常不忍。上医疗病囚状，请求军巡院及各州司理院，各选差衙前一名，医生一名；每县各选差曹司一名，医生一名，专责医疗病囚，任期以一年为限。
医疗经费各按州县囚犯人数，专立佣钱，可从免役宽剩钱或坊场钱中拨充。治疗病囚每十人中死一人者为上等，死二人者为中等，失三者为下等，失四以上为下下等。上等全支，中等支二分，下等不支，下下等科罪，自杖六十至杖百止。
苏轼说，如此则人人用心，治囚病如疗其家人，全活者不可胜数。但他这个建议，依然不被政府重视。