苏轼以两浙西路兵马钤辖龙图阁学士知杭州，于元祐四年七月三日到任，进谢上表中，有曰：“仰荷至仁，曲从微愿。江山故国，所至如归，父老遗民，与臣相问。”皆为实言。苏轼回忆当年被陷御史台狱，死生莫卜，其时距他离开杭州，且已六七年了，而当地士民，还在追念这位离职久已的好官，为他设置解厄道场，祈求上苍保佑他消灾免祸。（〔宋〕张端义：《贵耳集》。）主管这件案狱的当局，移文杭州索取境内所留苏轼的诗作，杭人坦然提供数百首，心里则颇鄙薄此种为文字兴狱的作风，诮为“诗帐”（梧桐细雨文学网注：诗自注：“仆顷以诗得罪，有司移杭取境内所留诗，杭州供数百首，谓之诗帐。”）。他们对被迫害者的同情，不言而喻。
不仅此也，苏轼后来谪放黄州，杭州的故人还相约凑出钱来，一年两次，派人遄程到黄州去问候他，还带来许多杭州土产的食物——荔枝、螺酱、茶叶。见于苏轼黄州所作《杭州故人信至齐安》诗：
昨夜风月清，梦到西湖上。
朝来闻好语，扣户得吴饷。
轻圆白晒荔，脆酽红螺酱。
更将西庵茶，劝我洗江瘴。
故人情义重，说我必西向。
一年两仆夫，千里问无恙。
相期结书社，未怕供诗帐。
还将梦魂去，一夜到江涨（杭州桥名。）。
回溯熙宁七年（1074）十月交卸通判职务离杭，到这次元祐四年（1089）七月重来，别已一十五年，苏轼所满心喜悦的，并不完全为了西湖的湖光山色，而是杭州人对他这份深厚的情义，使这天涯游子，如有归乡之乐。
北宋当年，杭州还是一个美丽而宁静的小城，不能与京城开封相比，要到南宋建都于此，改名临安，它才繁荣热闹起来。祖居钱塘的周煇，在南宋时听故老传说从前的杭州：“昔岁风物，与今不同。四隅皆空回，人迹不到。宝莲山、吴山、万松岭，林木茂密，何尝有人居。城中僧寺甚多，楼殿相望。出涌金门，望九里松极巨，更无障碍。……”（〔宋〕周煇：《清波杂志》。）所以苏轼作《去杭十五年复游西湖》诗，也说：“葑合平湖久芜漫，人经丰岁尚凋疏。”可见虽号地上天堂的地方，人口并不甚盛，但这对于一个刚从汴京十丈红尘中逃避出来的苏轼，毋宁是个非常理想的住处。
做知州的有官邸称“州宅”者可居，但在州宅之东，消暑堂之后，另有一座为屋五间的建筑，系熙宁年间赵清献公抃知杭州时所造，以钱塘旧城的城闉为基地，所以房屋虽然并不高大，但因建地高，特别超出在州宅及园圃之上，可以俯瞰虚白堂，历来为州者多居之，称为“高斋”。苏轼用以招待他的宾客居住，和黄州的雪堂一样。
苏轼自己住定后，首先注意到的是杭州的廨宇官屋，都已非常破败。这些建筑，本来都是吴越国主时代所造，虽然建材都是珍材异木，然而历时皆在百年以上，大部分颓败倾斜，随时有倒屋伤人的危险。苏轼到任前一个月，使院屋倒，压伤两个书手；八月鼓角楼坍了，压死鼓角匠一家四口。因此，遇大风雨时，职官们都不敢在正堂里值宿。苏轼派人检查，计有官舍、城门、楼橹、仓库等二十七处，大段隳坏，亟须抢修。他于九月间，上《乞赐度牒修本州廨宇状》，状请给赐度牒二百道，并请依照旧数支公使钱五百贯，用来应付修缮的经费。
状中，他还插述一段感慨。说他的前任，虽也有“果于营造”者，如孙沔造中和堂，梅挚造有美堂，蔡襄造消暑堂等，然而“皆务创新，不肯修旧”，听任实际需用的廨宇在风雨中东倒西歪，因循支撑，苟延岁月，只是不修——当官的爱做门面事，自古已然，而今为烈。
初到任时，苏轼还曾感叹过杭州的“人经丰岁尚凋疏”，不料丰岁无常，就这时候，他所辖属的浙西七州——杭、湖、秀、睦、苏、常、润，已经雨旸失调，正在酝酿凶年的灾荒了。因为这些地方，有一部分从上年（元祐三年）冬季开始，到今年春天，一直霪雨为患，田中积水不退，无法施种早稻；至五、六月水退后，才再补种晚稻的秧苗；不料插秧后，又遇上干旱之灾。两次稻作，全遭损害，所以市上米价先已腾贵，每斗要卖到九十足钱。江南水乡，麦产甚少，照这情形，可以预见明年春夏之交，必有饥馑盗贼之忧。
苏轼下车伊始，正是干旱严重的大热天，立刻有两个迫在眉睫的问题，待他解决。一是如何平抑米价，筹措粮源，准备赈济明年的缺粮；二是如何疏通运河，恢复水运交通，并使城中的居民有足够的水用。
关于第一个问题，苏轼把有关当地的粮食需要，调查清楚，就目前的收成预测来年缺乏的数量，然后于十一月间，上《乞赈济浙西七州状》，向朝廷提出请求：一是减收本路上供钱斛一半或三分之二，俟年成丰熟时，分年起偿；二是请即诏令停止公家在本路各州收购常平、省仓、军粮、上供米、封桩钱等各项名目的钱米；三是乞将上供钱散在诸州税户，令买金银绸绢，以免钱荒。
这个状子奏报去京后，久久未得诏答。他知道地方监司有报喜不报忧的官僚习气，不肯实事实说；而更多的人，非到灾荒临头，饿殍载道，不见得会有未雨绸缪的远见。他心里非常不安，分头给太师文彦博、宰相吕大防以及门下仆射诸公，写信呼吁，促请他们注意和支持。
苏轼非常了解杭州风俗的浮薄，上吕仆射（大防）论浙西灾伤书中，特别申述了这一点。因为大防是北人，不甚了解南方人的生活习俗，与朴实的北人不同，抵御灾荒的能力也就非常薄弱，所以必须由政府预为筹谋，准备赈济。否则，饥荒一经发生，社会就难免动乱不安。
苏轼书中说：
……三吴风俗，自古浮薄，而钱塘为甚。虽室宇华好，被服粲然，而家无宿舂之储者，盖十室而九。自经熙宁饥疫之灾与新法聚敛之害，平时富民，残破略尽。家家有市易之欠，人人有盐酒之债。田宅在官，房廊倾倒；商贾不行，市井萧然。譬如衰羸久病之人，平时仅自支持；更遭风寒暑湿之变，便自委顿。仁人君子，当与意外将护，未可以壮夫常理期也。……
经过这样多方呼吁，终获朝旨许可，准予保留上供米三分之一，办理平籴。
来年正月，粮食供应果已青黄不接，苏轼便下令减价出籴常平米，把骎骎欲上的粮价压了下去。
宋朝的救荒政策，法有政府办理贷款的规定，地方官可以不必入告朝廷，专权自办。但是苏轼不愿意放贷官款，顾虑贷放容易，将来与租税同时催收时，民不堪命了，此与从前反对青苗的原则一样。他决心专用平籴法，不使遭灾的百姓贻留后患。
随后苏轼又想到九月间为了修缮廨宇，乞赐度牒那个案子，认为如得朝廷给赐，即可征召苏湖常秀各州富户，照市价纳米购买这批度牒，然后可以将这批米以低价卖与缺米县份。这一进一出，虽然政府在米价上要吃一点亏，但可疏解米荒，平抑粮价。而出籴所得价款，即使短少一点，依然可以挑紧要之处修葺官屋。照此做去，政府给赐一份度牒，就可以派上两种用场，“先济饿殍，后完破产”。
他把这个构想，也奏报了朝廷，对于先前乞赐度牒一案，抱着极大的期望。
度牒，是出家人的身份证明。宋朝，度牒由中央政府专卖，一个人要出家做和尚，须先买好度牒，才由寺院剃度。政府出卖度牒，在财政收入上占有重要地位，有时竟超过朝廷岁收的十分之一。
一道度牒的价格，因时因地不同。神宗时的官价，每道卖钱一百三十千；但在夔州路则卖到三百千，广西路卖到六百五十千（《宋会要辑稿》）。如依米价每斗九十文计算，一纸官价度牒折合白米一百石以上。
老百姓要买度牒，因为和尚道士可以逃避兵役、劳役，不出身丁钱和其他苛捐杂税；法律规定，属于寺院的田产免付租赋，所以部分地主也要买张度牒，用来逃避租赋的负担。
苏轼七月到任，正是铄石流金的炎夏时节，干旱之灾已成。他最先注意到的是当时主要的交通命脉——运河干浅所造成的交通瘫痪，因而货运阻塞，使谷米薪刍全面涨价。
解决水的问题，是拯救干旱的根本，也是疏通货运、平抑物价的唯一办法。苏轼前任杭州通判时，曾与当时的知州陈襄共同擘划过杭州的水源，在这方面他有相当的了解，因此很快接受临濮县主簿、监杭州商税苏坚（伯固）的建议，第一步浚治杭州的两条运河：一是南抵龙山浙江闸口，北出天宗门的茆山河；一是南至州前碧波亭下，东合茆山河而北出余杭门的盐桥河。
他先调集捍江兵士及诸色厢军千余人，浚治这两段河道，各有十余里。以茆山一河，专受钱塘江的江水；以盐桥一河，专受西湖淡水。因为若不把这两道运河的水源分别隔开，则每天江潮来时，随着潮水带进大量泥沙到运河里来，不出三五年，河道依然要被淤塞，前功尽弃。所以这次工程不但河分两道，又在钤辖司前创建一座水闸，每天江潮上时，关闭闸门，使龙山江潮只能从茆山河出天宗门而去；等过了一两个时辰，潮平水清，才开闸门，则江潮中挟带的泥沙，就不会流入穿越市内的盐桥河，大部分流经城市的运河也就不会淤塞了。茆山河流，全在市区外的乡野之地，浚治淤积，便无碍城中的商市和居民。
此一工程自元祐四年十月开工，不到半年，即已完成。两河河床受水的深度，都在八尺以上，于是客货船运，顺利通行。杭州的父老们都一致赞颂，说三十年来，开河未有如这次那么深、那么快的。
治水救旱，浚河通航是解决问题的一半，而另一半的任务则为充裕人民日用的水源。根据苏坚的建议，原来西湖淡水贯城进入清湖河者，大小共有五支水道，但却都从清湖河直下，径出余杭门，不复与城中运河相灌输，未加利用，最为可惜。因此他们在涌金门内小河中，造一座小堰，使暗门和涌金门二道所引湖水，注入法慧寺东沟中，沿此添凿四五道新沟，引入市内猫儿桥河口，由猫儿桥河口流入新水门而至盐桥河——这就是盐桥河专受湖水（亦即淡水）的导流工程。
盐桥河的下流，容纳江潮的清水，上流有西湖活水流性，有此两大水源，则城中居民便永无缺水之忧了。这湖水所过曲折之处，分别设置石柜贮水，老百姓可以汲用洗濯,并可为救火消防之备。苏轼与苏坚商定了这个计划，再叫仁和知县黄僎去实地相度，又亲率僚吏躬自验视，认为确凿无疑，就用以工代赈的办法，将这小堰和凿沟的工程于元祐五年四月二十日开工做了。
苏轼原来请求留上供米一半或三分之二，用以赈灾，而朝廷所许只有三分之一。照他的估计，还差三万石，他只引领期待朝廷能够如数给赐二百道度牒，可以让他先用来调节粮米，再修官屋。
其时淮南路也报灾伤，朝廷将它并成一案办理，准了两浙、淮南路，各赐空名度牒三百道，付各路转运使，命与提刑、两路钤辖司洽商分配。
这宗公事的主管是转运使叶温叟，他在出巡各州勘灾途中，奉到圣旨，却不会商有关官署，擅自作主，把它分配了，杭州只配得度牒三十道。
这使苏轼大为不平，立刻上奏《论叶温叟分擘度牒不公状》。状言：度牒的分配，应该依州郡大小、户口众寡、灾伤程度的深浅来定配额，现在叶温叟不经会商，擅自分配，已经违背了诏令，而他独出私意，只分与杭州三十道，更不公平。如润州人户，仅为杭州的十分之三，而且并未报灾，他却分与度牒一百道；其余或多或少，任意支配，漫无准则，致使“杭州百姓，例皆咨怨，将谓圣恩偏厚润州，不及杭州”。
苏轼在状中再度详申杭州缺米的严重，乞赐指挥于三百道度牒内支一百五十道与杭州。
叶温叟与苏轼是进士同年，两人议事每不相合；不过，公事虽然要争，但不妨碍私谊。此事之后的元祐六年（1091）正月，叶温叟以主客郎中被召还京，行前还与苏轼一同视察新河。将行，轼作《浣溪沙》小词为他送行，还希望将来再在杭州相逢：
阳羡姑苏已买田，相逢谁信是前缘。莫教便唱水如天。
我作洞霄君作守，白头相对故依然。西湖知有几同年。
这段度牒公案，卒于五年五月获得解决，由朝廷加赐两浙、淮南度牒六百道，其中杭、扬二州，各得百道。
于是，杭州且有钱余，可作开湖的部分经费了。（本集：《元祐五年五月奏户部拘收度牒状》。）